Da Londra alla Bolivia. Così il mercato ha reso pragmatica ed efficiente la gestione dell’oro blu
L’acqua “diritto umano”, con rispetto parlando, è difficile bersela. Eppure c’è scritto nella risoluzione Onu del 28 luglio 2010, approvata con 122 voti a favore (tra cui quello italiano) e 41 astensioni, tutte motivate da esplicite perplessità di paesi che vanno dalla Danimarca al Botswana. La risoluzione “esprime profonda preoccupazione per i circa 884 milioni di persone prive di accesso all’acqua potabile e i più di 2,6 miliardi che non hanno accesso ai basilari servizi sanitari”. Da qui la conclusione che “l’acqua potabile e i servizi sanitari sono parte integrale della realizzazione di tutti i diritti umani”.
Ora, le parole sono belle, e quelle che descrivono un mondo coi fiumi di miele e le case di marzapane specialmente. Però, definire qualcosa un diritto non fa comparire per miracolo le infrastrutture dove le infrastrutture non ci sono, e non bagna – di per sé – le labbra agli assetati. Non fa miracoli, tra l’altro, quando le rotonde enunciazioni dei diritti sono contenute in una risoluzione non vincolante che, come scrive l’Ocse con tono talmente serio da apparire canzonatorio, “stabilisce che i governi dovrebbero garantire l’accesso all’acqua potabile, ma non dice come tale accesso dovrebbe essere garantito, né che dovrebbe essere gratuito”.
Dietro queste silenziose schermaglie tra istituzioni internazionali non c’è solo l’apparente incomunicabilità tra economisti e giuristi (o politici). Né si può ridurre tutto alla mera tensione tra il “vorrei ma non posso” dei diritti e il brutale “vuoi qualcosa? Compralo” dei cinici. Nel mezzo c’è una faccenda dannatamente concreta. I numeri dell’Onu sono veri e terribili: un sesto della popolazione mondiale beve poca acqua e sporca, e quasi la metà non è servita da alcun sistema fognario (e lasciamo perdere, per carità di patria, la depurazione dei reflui).
Da qui, la querelle sulla privatizzazione. Che è pura aggressione ideologica e immotivata contro i privati. Quando dovrebbe essere ricerca pragmatica di soluzioni che funzionino, se non in modo perfetto, almeno in modo accettabile. La prima e più banale osservazione è che, poiché l’acqua è generalmente gestita dallo stato, l’insoddisfacente livello di copertura è indice della non sempre straordinaria efficienza degli enti pubblici e dei decisori politici. Perché un primo punto su cui bisogna mettersi d’accordo è questo: l’acqua non è un “bene pubblico” nel senso specifico che a questa espressione danno gli economisti, cioè un bene il cui consumo sia “non rivale” e “non escludibile” quale, per esempio, la difesa nazionale. Può essere un bene pubblico nel senso che è di proprietà dello stato: ma allora è mera evidenza descrittiva. Può essere un “bene comune”, qualunque cosa significhi, come dice Stefano Rodotà nell’esercizio un po’ funambolico di immaginare “una forma di gestione comune” (sì, ma gli investimenti chi li decide? E i costi chi li paga?). L’acqua può persino essere “un grande dono di Dio che non può essere trasformato in merce”, come ha scritto padre Alex Zanotelli, ma il buon Dio non ci ha dato potabilizzatori, pompe, condotte, stazioni di sollevamento, depuratori e quant’altro. Ci ha detto che, volendo la bicicletta, dobbiamo pedalare, e pedalare costa fatica – o, in questo caso, denaro. L’acqua è, insomma, un “bene economico”, cioè scarso, e questo vale a maggior ragione per la fornitura del servizio che noi, semplificando, chiamiamo il diritto all’acqua. Il Padreterno, insomma, ci ha dato il diritto di abbeverarci al fiume e pisciare nel mare, ma se vogliamo che l’acqua potabile esca dal rubinetto di casa e che i nostri liquami non scorrano lungo le strade (con tutte le conseguenti esternalità negative), dobbiamo rivolgerci agli uomini. Dai e dai, e anche grazie al sostegno di istituzioni quali la Banca mondiale e l’Ocse, si è così arrivati alla “privatizzazione”, ossia al coinvolgimento – in varie forme – di attori privati nella realizzazione e gestione (anche commerciale) delle infrastrutture idriche e fognarie. Coinvolgimento che, ovunque nel mondo, presuppone un forte e attivo ruolo pubblico di regolazione e sorveglianza, che forse è meno sexy ma che nasconde l’hic Rhodus, hic salta di qualunque ragionamento serio.
Le forme di “privatizzazione” sono molto diverse tra di loro, e molto diversi sono i risultati, ma generalmente positivi. Per esempio, Cuba ha privatizzato l’acqua dell’Avana nel 2000, firmando una concessione venticinquennale con Aguas de la Habana (una sussidiaria del gruppo spagnolo Aguas de Barcelona). Nel suo libro “Acqua in vendita? Come non sprecare le risorse idriche” (Ibl Libri, pp. 174, 15 euro), Fredrik Segerfeldt passa in rassegna molte esperienze di privatizzazione nel mondo in via di sviluppo, osservando “nel mondo reale dobbiamo confrontare alternative imperfette e stabilire quale funziona meglio. Se mettiamo a confronto la distribuzione d’acqua pubblica e quella privata, i fatti dimostrano che l’alternativa privata, in generale, è sempre stata molto superiore”. Perfino quando non sono stati raggiunti i risultati sperati – e sovente ciò è accaduto per colpa di una cattiva regolazione – le cose sono migliorate rispetto alle precedenti gestioni pubbliche. In Bolivia – paese che dopo l’avvento di Evo Morales nel 2006 ha dichiarato guerra alle gestioni private – “nel 2003, in un sondaggio condotto dal governo boliviano, Aisa (il gestore idrico di La Paz ed El Alto) venne votata come la migliore azienda del settore”. In meno di un decennio, Aisa ha allungato le condutture di 1.430 chilometri, dando accesso all’acqua corrente al 98,5 per cento della popolazione e allacciando 373.000 persone in più all’acquedotto e 435.000 alla fognatura. Nelle nazioni povere, infatti, l’acqua non è un diritto in nessun senso del termine: e, in generale, il coinvolgimento di attori privati ha consentito di allargare le opportunità d’accesso. Alzando le tariffe per chi già era allacciato alla rete (generalmente i ceti urbani medio-alti), ha potuto raggiungere le periferie più povere, che in precedenza si rifornivano presso venditori d’acqua più o meno legali, virtualmente in assenza di controlli sanitari e soprattutto, dice Segerfeldt, pagandola “in media 12 volte più cara di quella che avrebbero in rete, e in alcune occasioni ancora di più”.
Straordinario è, in questo senso, il caso della Guinea. Fino al 1989, solo il 20 per cento della popolazione urbana poteva aprire il rubinetto: dodici anni dopo, grazie all’avvio di una partnership pubblico-privato, erano diventati il 70 per cento. Naturalmente, questa evoluzione non è stata priva di costi: la tariffa è lievitata da 15 centesimi a quasi un dollaro per metro cubo. Ma la domanda cruciale è: chi ha subito il rincaro? Principalmente, il 38 per cento della popolazione urbana nelle dieci città già allacciate ai tubi: l’aumento tariffario è stato invece un’opportunità per tutti gli altri, cioè il 70 per cento degli abitanti di 18 città, che oltre tutto hanno goduto dell’ulteriore esternalità positiva della maggiore igiene sulla salute pubblica. Un successo, va da sé, non nasconde gli insuccessi: per esempio il caso clamoroso di Buenos Aires, bandiera del movimento anti privatizzazione, con l’annullamento nel 2006 della concessione affidata ad Aguas Argentina nel 1993.
Dietro lo scontro tra i privati e il governo ci sono tante brutte vicende – da un contratto di servizio poco chiaro fino a episodi di corruzione – ma il tracollo venne causato da ragioni di politica monetaria, con l’impossibilità per il gestore di adeguare le tariffe (espresse in valuta argentina) ai costi (perlopiù in dollari). Quella di Buenos Aires è anche una storia di cattiva regolazione. Tutto ciò non nasconde i clamorosi risultati raggiunti: in pochi anni vennero allacciati più di 3 milioni di nuovi utenti, l’85 per cento dei quali nelle zone più povere. Il “fallimento”, insomma, va messo nella prospettiva della crisi argentina, e in ogni caso ha lasciato in eredità un sistema idrico migliore di quello di cui i privati si erano fatti carico.
Nel “nostro” mondo, naturalmente, le cose stanno diversamente. Pressoché tutti hanno l’acqua corrente, e il problema è semmai di altro tipo: in casi patologici l’“oro blu” non rispetta la prescrizioni sui livelli di certi inquinanti (come l’arsenico, oggetto di molte deroghe contestate all’Italia dall’Unione europea). Mentre è “fisiologico” lo stato di degrado delle condotte e l’insufficienza del servizio di depurazione. Queste sono le ragioni per cui è necessario, anche in Italia e nel mondo industrializzato, mobilitare investimenti. Come è accaduto dove ci si è provato: il Regno Unito, ha privatizzato le sue dieci “Water Authorities” nel 1989, affidando i compiti di regolazione a un organo indipendente, Ofwat, ha avuto risultati lusinghieri. Secondo la Banca mondiale, nei sei anni successivi gli investimenti sono cresciuti da 9,3 a 17 miliardi di sterline, sono stati raggiunti standard ambientali e sanitari più stringenti, e la qualità dell’acqua è migliorata. E se è vero che Parigi ha recentemente deciso di ripubblicizzare l’acqua (dopo 150 anni di gestione privata), è anche vero che diverse nazioni, specialmente nell’Europa dell’est, hanno seguito con soddisfazione la strada opposta, mentre nel mondo in via di sviluppo il numero di persone servite da gestori idrici privati è esploso da 6 milioni nel 1991 a 160 milioni nel 2007.
Ed è qui che emerge la superiorità, se non del privato, almeno di un modello che consenta, volta per volta, di chiamarlo in campo oppure no, e di indurre pure il pubblico a comportarsi secondo criteri “privatistici”. Ci sono tre aspetti di grande importanza.
Uno riguarda gli incentivi: un’impresa privata è spinta a fare profitti, e quindi è naturalmente indirizzata a tagliare, non gonfiare, i costi (dato un certo livello di prestazione). Una buona regolazione – che è essenziale poiché l’infrastruttura idrica è un “monopolio naturale” – può trasferire parte di questo beneficio al consumatore. Viceversa, un soggetto pubblico, che non corre il rischio reale di sanzioni o di perdere l’affidamento, può diventare strumento clientelare nelle mani dei politici. Secondariamente, la dialettica tra regolatore e regolato tende a essere più efficace e trasparente se essi sono distinti: quando invece entrambi vengono nominati dallo stesso soggetto, allora il loro confronto tende a sfumare in un conflitto di interessi il cui punto di caduta è, probabilmente, la cattura del regolatore. Terzo, data la crescente complessità del settore idrico – che non è più fatto di soli tubi – i privati, per dimensione e vocazione, in genere sanno “fare meglio” il proprio lavoro. Possono esserci (e ci sono) casi di eccellenza nel pubblico e fiaschi clamorosi nel privato, ma gli uni e gli altri è facile che siano l’eccezione, non la regola.
Tutto ciò ha di per sé poco a che fare coi meccanismi tariffari. Si può affidare il servizio idrico a un privato oppure al pubblico, e praticare in entrambi i casi le politiche tariffarie più diverse. In generale, è buona prassi coprire la maggior parte dei costi (possibilmente tutti) con la tariffa, limitando al massimo i contributi in conto capitale da parte degli enti pubblici affidatari. Questo perché, da un lato, l’obbligo di soddisfare le spese coi ricavi “commerciali” è di per sé un incentivo a comportarsi bene; dall’altro perché, dal punto di vista redistributivo, è opportuno che chi consuma, paghi; dall’altro ancora perché far pagare un prezzo inferiore al necessario induce il consumatore allo spreco. Quali alternative sono possibili? Dice il referendario Corrado Oddi, intervistato da Luca Martinelli (autore anche di un intelligente pamphlet pro referendum, “L’acqua (non) è una merce”, Altreconomia, pp. 151, 12 euro): “Facciamo scendere in campo la finanza pubblica e la fiscalità generale”. Ma, in questo modo, si innescano distorsioni le più pervese. Antonio Massarutto, nel suo bel libro “Privati dell’acqua?” (Il Mulino, pp. 252, 16 euro), spiega che “se la tariffa non si fa carico di ricostituire il capitale iniziale, vuol dire che la generazione dei nonni e quella degli adulti omettono di pagare qualcosa, il cui costo ricadrà sui figli”. Infatti, l’infrastruttura idrica ha una vita tecnica molto lunga – a volte nell’ordine del secolo – ma nel frattempo deve essere manutenuta, e alla fine ricostruita. Sempre che gli investimenti vengano fatti: se si vuole impedire alla tariffa (o alla spesa pubblica) di crescere, basta non investire. Ma bisogna essere consapevoli delle conseguenze.
A volte, comunque, aumentare i ricavi da tariffa significa soltanto costringere tutti a pagare, essere meno tolleranti coi morosi. Anche la riscossione dei crediti è un’attività che i privati sanno (e vogliono) fare meglio.
Le obiezioni ai rischi delle “privatizzazioni” rasentano il paradosso: come scrive Franco Bassanini nell’introduzione al libro di Claudio De Vincenti e Adriana Vigneri (“I servizi pubblici locali tra riforma e referendum”, Astrid, pp. 168, 18 euro), “se un ente locale non è capace di indirizzare e controllare, non sarà neanche capace di indirizzare, controllare e gestire”.
Parte del problema sta nella confusione più o meno deliberata tra “privato” e “profitto”, come se “guadagnare sull’acqua” fosse immorale. Il fatto è che qui non ci sono né il tempio né i mercanti: la “privatizzazione” non è il cavallo di Troia del profitto, ma lo strumento per attirare imprese specializzate. In presenza di una buona regolazione, la capacità di fare profitti è indice anzitutto di efficienza, e quindi dello sforzo di mantenere bassi i costi operativi (e magari ridurli). Inoltre, profitti “troppo alti” sono chiaramente visibili al regolatore, che può intervenire – nei modi e nei tempi opportuni – per riallineare la tariffa (attraverso il metodo del “price cap”). Viceversa, un’impresa pubblica formalmente in pareggio, in assenza della spada di Damocle della gara, potrebbe essere semplicemente spendacciona, e trasformare l’extraprofitto monopolistico – anziché in un luminoso attivo di bilancio – nell’elargizione opaca di commesse a fornitori amici o nel mantenimento di un organico sovradimensionato (ciò che gli economisti chiamano x-inefficiency).
In ultima analisi, insomma, a dispetto della comprensibile retorica che desta, l’acqua richiede di stare coi piedi per terra. Qualunque decisione non riguarda solo le tasche dei cittadini, ma anche il rapporto tra lo sviluppo umano e l’ambiente. E’ proprio l’attenzione all’impatto ambientale del ciclo dell’acqua che ha spinto un’associazione ambientalista come gli Amici della Terra a schierarsi contro il referendum del 12-13 giugno: “Una buona parte degli obiettivi di tutela ambientale delle acque dipende dagli investimenti per colmare il deficit depurativo e per un efficace funzionamento del ciclo integrato dei servizi idrici”. In sostanza, l’acqua ha bisogno di attenzione, discrezione e pragmatismo. Lo scontro tra pubblico e privato è in parte fuorviante, ma sarebbe sbagliato sottrarsi.
Molte città in giro per il mondo, dall’Avana fino a Londra, si sono affidate con soddisfazione a gestori privati. Chiedere la piena privatizzazione (come ha fatto l’Ocse per il nostro paese) forse è politicamente irrealistico. Ma chiedere in Italia che i capitalisti dell’acqua siano trattati almeno con lo stesso rispetto che gli è riservato a Cuba è pretendere troppo?
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